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淺論政協民主監督與中共黨內監督的深度結合
發布時間:2017-11-10     信息來源:北湖區政協       作者:黃晨峰      字體:       (雙擊滾屏)

淺論政協民主監督與中共黨內監督的深度結合

 

政協北湖區委員會黨組書記、主席  黃晨峰

 

政協民主監督與中共黨內監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分,二者在社會主義民主政治建設中各具優勢,發揮著不同作用。在當前政協民主監督理論制度機制尚不完善的現狀下,把政協民主監督與中共黨內監督結合起來,是增強監督合力的重要途徑。本文試圖建構政協民主監督與中共黨內監督深度結合模型,擬探尋二者的深度結合點,探討促進二者交融互補的可行路徑,以期從理論與實踐角度提供增強民主監督實效的一種思路。

一、政協民主監督與中共黨內監督深度結合的必要性與可行性

(一)政協民主監督與中共黨內監督的歷史使命與價值取向殊途同歸。二者都屬于人民監督。政協民主監督主要是根據程序正義監督國家憲法、法律和法規實施情況;黨和國家大政方針、重大改革舉措、重要決策部署執行情況;國民經濟和社會發展規劃、年度計劃落實情況;國家機關及其工作人員遵紀守法,加強作風建設,密切聯系群眾,開展反腐倡廉等情況。政協民主監督的主體是政協委員,政協委員的本質屬性是人民,政協民主監督是屬于人民監督的一部分。而中共黨內監督體現的是黨通過自身力量發現和解決黨內矛盾、糾正自身失誤和問題的勇氣與決心。同時,體現的是自上而下監督與自下而上監督相結合的原則。它從新的實踐出發,既強調加強黨的上級組織對下級組織的監督,又規定了黨員對黨的組織、黨員對黨的干部、黨的下級組織對上級組織的監督。

政協民主監督與中共黨內監督具有相同的歷史使命與價值取向。政協民主監督盡管以全體會議、常委會議、主席會議專題協商會等會議上提出意見和建議的監督,以及視察、調研等形式的監督,還有提案、建議案、社情民意信息等書面形式的監督,但它與中共黨內監督都是以維護黨和人民的根本利益為出發點和最終歸宿。二者都是把體現黨的主張與反映人民心聲統一起來。同時,都是為全黨工作大局服務,為社會主義服務,為人民服務。故而,關注民生、履職為民是政協民主監督與中共黨內監督共同的職責要求;準確而真實地反映社情民意信息、促進社會公平正義是政協民主監督與中共黨內監督共同的價值取向與價值追求。這種歷史使命與價值取向在本質上的一致性,是我們試圖探討政協民主監督與中共黨內監督有機結合的重要前提和堅實基礎。

(二)政協民主監督有與中共黨內監督深度結合的強烈意愿和要求。在實行全面從嚴治黨的新形勢下,中共中央高度重視社會主義監督體系建設,提出“加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設,努力形成科學有效的權利運行制約和監督體系,增強監督合力和實效”。但是,在實際工作運行中,政協民主監督與其它監督工作一樣,自身存在著阻礙監督工作順利進行的諸多問題。這就有必要加強政協民主監督與其它監督工作,尤其是中共黨內監督深度結合。

政協民主監督的問題無外乎反映在監督者——政協參加單位和政協委員、被監督者——主要指國家機關及其工作人員的工作以及制度建設三個方面。具體而言,反映在政協自身方面,主要是存在著不愿、不敢和不善監督的問題;反映在被監督者——監督對象方面,主要是存在著認識不足、重視不夠、落實不力的問題;反映在制度建設方面,主要是存在這缺失或執行不力的問題。

當前,民主黨派和黨外人士囿于所擁有的資源、所從事的職位、所得到的信息,存在不想、不愿、不敢、不能、不善監督,或個人化、碎片化、隨意化的現象。所謂不愿監督,就是主觀上不想去做監督工作。所謂不敢監督,就是思想上有顧慮,怕得罪人,影響彼此關系。所謂不善監督,就是不能把握民主監督工作的規律,提出的批評意見和建議未能達到履行民主監督職能的要求。還有就是對如何加強民主監督工作研究不夠,工作創新不夠。這“三不”問題是政協民主監督不夠深、不夠實、不夠規范的主觀原因。可以說,不管是直接進行政黨之間的互相監督,還是在政協平臺上發揮民主監督主體作用,都需要充分發揮民主黨派的組織優勢,都需要補上黨外干部培養和使用這塊短板。

當前,我國的基本政治制度,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商。但是,一些或少數黨政部門的領導同志對這一政治制度認識片面或理解不深,認為政協不像人大是權利約束、硬監督,只是表面上重視一下對政協的意見、建議和批評。尤其是極個別同志對政協的監督有抵觸,認為政協是出難題、找麻煩、添亂,故而不能接受批評、不能落實問題的解決、不能接受對領導機關的意見。

當前,我國政協民主監督工作在制度建設上,還存在缺失或執行不力的問題。產生這些問題的原因是多方面的。一方面,制度執行不嚴肅,缺乏監督和落實措施;另一方面,制度原則性太強、不好操作,缺乏人文關懷和相應配套的措施保證。盡管從中央到地方各級黨委多次強調要重視和發揮好政協民主監督作用,可總的看來,機械性、原則性要求多,難有約束性、程序性與有效操作的保證措施。

綜上所述,基于政協民主監督自身存在著阻礙監督工作的諸多問題,加強政協民主監督與中共黨內監督深度結合是完全有必要的,且顯得尤為重要,不可或缺。

(三)政協民主監督與中共黨內監督的深度結合能產生更大效應。政協民主監督與中共黨內監督各有特點和優勢,也分別存在局限性:

人民政協的民主監督不涉及分權、制衡、拆臺、競爭,是融協商、監督、參與、合作于一體的“同體性監督”,完全不是西方多黨制、兩院制下的那種互相掣肘、權力制衡。政協民主監督不是一種剛性監督,而是一種以批評與建議為主要形式的柔性監督、彈性監督。這種監督重在推進工作,而不在于權力制約,但又要對權力進行監督。新時期,政協民主監督推進了社會主義民主政治建設進程,但還存在不少亟待解決的問題,影響了民主監督作用的發揮,導致民主監督的效果不明顯。究其原因:一是民主監督意識不強,二是民主監督制度不完善,三是民主監督的形式略顯單一,四是民主黨派的自身建設還有差距。在具體操作上,政協民主監督存在較大隨意性,導致對所提出的建議和問題,批評難、反饋難、監督難。再者,政協民主監督與監督對象是一種由點到點的單向關系,就其監督形式、監督手段、監督效果而言,存在著間接性、單向性、非即時性特征,以致削弱了政協民主監督功效。

從中共黨內監督來看,它在推動矛盾解決和在大范圍內進行政治思想、法紀道德的教育方面,具有人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督和輿論監督所不可替代的作用。根據《中國共產黨黨內監督條例(試行)》規定了各級黨委、黨委委員、紀委、紀委委員、黨員和黨代表等6類主體的監督職責,初步勾勒了黨內監督體系框架。但是,由于中共黨內監督的主體層次不同、水平參差不齊,直接影響了監督質量和水平。再者,中共黨內監督的重點對象是黨的各級領導機關和領導干部,特別是各級領導班子主要負責人。在某種程度上講,這給中共黨內監督帶來了許多不確定性因素,監督難度隨之增加。

實現政協民主監督與中共黨內監督的深度結合,是克服其缺陷的一個思路和方向。民主監督與黨內監督的深度結合,可以更加具有可信性、嚴肅性和權威性;民主監督與黨內監督的深度結合,也可以更加具有廣泛性、深刻性和力度性;民主監督與黨內監督的深度結合,還可以更加具有正確性、準確性和真實性。只要政協民主監督與中共黨內監督彼此協調配合,就能實現優勢互補,相得益彰,成為減少監督阻力的最佳方法。

二、政協民主監督與中共黨內監督深度結合的理論建構

(一)發揮比較優勢,促進政協民主監督與中共黨內監督互助互補。政協民主監督與中共黨內監督應形成一個“監督集合體”。兩種監督形式,都各有所長、各有所用,共同指向“善用”目標。政協民主監督,與中共黨內監督有交叉、有配合,也有自身的特色和優勢。對中共黨內監督而言,政協民主監督的優勢是“人無我有”的“特異性”監督,有時是“人有我優”的“特長性”監督。兩種監督形式“尺有所短、寸有所長”, 政協民主監督在有些方面確有比較優勢,可以與中共黨內監督取長補短,相互彌補彼此的“監督失靈”或“監督失范”。

中國共產黨的黨內監督,是監督主體依據《黨章》和黨的紀律在組織內部通過檢查、督促、評價、揭露、舉報、處理等方式作用于監督客體,以保證監督客體的行為在任何情況下都不違背黨的紀律的一種客觀有序的活動。通俗一點說,黨內監督是指中共各級組織和廣大黨員依據黨章和國家法律,對黨員和黨員干部,特別是各級領導干部的公務活動進行的監督,主要包括黨組織的監督和黨員相互間的監督。中共黨內監督具有豐富的優勢資源,政協實行民主監督時完全可以,也完全有必要借鑒和利用這些優勢資源,以壯大民主監督力量和增強民主監督實效。

政協民主監督是弱組織監督,中共黨內監督是強組織監督。人民政協立言不立法、議政不行政、監督不強制,不求說了算、只求說得對,不追求話語權以外的權力,不作強制性集體決議,不設置倒逼機制,政協委員非官非民、亦官亦民,較少顧慮和束縛等,體現的都是適度原則,可以實現對平級和上級組織及領導干部的監督。政協民主監督一般是無處置監督,中共黨內監督是有處置監督。政協民主監督的手段是建議和批評,既有“臉紅脖子粗”的警示功能,又有更強的適用性和靈活性。黨組織違紀要被撤銷,黨員違紀要受到處分,一般不能輕易動用。政協民主監督只需動員民主黨派或組織委員參與,在監督成本上具有明顯優勢;而黨內監督需要設置巡視、紀檢等人員和專職機構,它的監督重點是專職監督。

(二)發揮組織優勢,加強政協民主監督與中共黨內監督互聯互通。人民政協是一個政治組織,它有著嚴密而完整的組織架構。人民政協最初由各方代表組成,其中最有特色的是各民主黨派的代表。在參加政協的34個界別(地方政協是32個界別,全國政協多了“特邀香港人士”和“特邀澳門人士”兩個界別)概念形成以來,各民主黨派是政協板塊中最為重要的組成部分。新政協最大的政治功能,可以說就是廣泛包容和吸納各民主黨派,共商國是,促進發展。人民政協有著強大的組織優勢,就民主黨派而言,民主黨派是有政治組織、有政治綱領和有政治地位的現代政黨型團體,當前所代表和所聯系的多是社會上的“智識階層”。民主黨派的有利條件和先天性優勢,決定了其自身的履職功能可發揮到極致。就政協內設機構而言,設有辦公室、法制委、提案委、經科委、文史委等五個委辦(有的還設有研究室),分門別類,處理政協各項日常事務。故而,政協民主監督憑著自身得天獨厚的組織優勢,具有超強的監督機能。

毋容置疑,中國共產黨也是極具組織優勢的。它有8900萬黨員,有中央、省(自治區、直轄市)、市(自治州、盟)、縣(區、自治旗)、鄉(鎮)五級黨委,有450多萬個基層黨組織,各級還設有相應配套的紀律檢查機關,組織結構極其嚴密。中共“十九大”在報告的第十三部分“堅定不移全面從嚴治黨,不斷提高黨的執政能力和領導水平”中提出:深化國家監察體制改革,將試點工作在全國推開,組建國家、省、市、縣監察委員會,同黨的紀律檢查機關合署辦公,實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。報告還強調:構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系,把黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來,增強監督合力。

這樣一來,中共黨內監督如虎添翼。在人民政協各參加單位中,中國共產黨始終處于執政地位,對權力的監督始終具有“同體監督”的色彩。在中國這樣一個舉國體制的國家中,中國共產黨的歷史地位和作用,至關重要。因此,中共黨內監督,不管是從組織上、宣傳上、程序上、方法上,還是實效上都具有無可替代性。

政協民主監督和中共黨內監督在發揮自身組織優勢的前提下,深度結合,可產生“1+1>2”效應。實現二者的深度結合,就得相互借鑒對方的組織方法、監督手段、履職策略、實踐路徑,以期“你為我用”“我中有你”,互聯互通,互通有無,無縫對接,攜手并進,共創佳績。積極構建政協民主監督和中共黨內監督的新型合作互動關系,探索拓展政協民主監督和中共黨內監督深度結合的新形式、新載體、新方法。同時,探討拓展兩種監督強強聯合的廣度、深度、強度,使這三個“維度”全面深化、發展與粘合,進而發揮政協民主監督和中共黨內監督的特色和優勢,顯示整個監督體制的巨大力量。

(三)發揮領導優勢,提升政協民主監督與中共黨內監督能力水平。政協工作是黨的工作的重要組成部分,黨對人民政協的領導主要是政治領導,包括政治原則、政治方向、重大方針的領導。政協民主監督要與中共黨內監督深度結合,就得健全黨委對政協民主監督的領導和考核機制,為政協履行民主監督提供保障。

——創造政協民主監督條件。黨政機關、司法部門與有關單位要主動支持配合,積極為政協委員走訪座談、查閱資料、了解情況提供方便。各級政府要把政協民主監督工作經費列入財政預算,確保監督工作順利進行。在政協委員履行義務的同時,要切實尊重和保障政協委員在參加民主監督工作中的知情權、參與權、表達權、監督權,維護政協委員對國家機關及其工作人員的工作提出意見、批評、建議的權利,以及對違紀違法行為檢舉揭發的權利,發揮政協委員在民主監督中的積極作用。力求做到不扣帽子、不抓辮子、不打棍子。對于阻撓政協委員參加民主監管,甚至進行壓制、打擊和報復的,應依紀依法追究有關單位和個人的責任。黨委宣傳部門和新聞媒體要加強對政協開展民主監督工作的宣傳,政協委員所在單位要支持委員行使民主監督權利,營造良好氛圍,為委員參加民主監督活動提供必要保障。而中共黨內監督工作,因是從屬于黨內直接領導,有著得天獨厚的條件,它與政協民主監督深度結合,自然能使二者監督的實效最大化。

——自覺接受政協民主監督。從中央到地方,各級黨委要高瞻遠矚,總覽全局、協調各方,自覺把政協民主監督作為完善權利運行制約機制的重要環節,作為推動和改進政協民主監督的重要手段,確保政協民主監督工作的正確方向,充分發揮政協民主監督的重要作用,及時研究并解決民主監督工作的重要問題。把自覺接受政協民主監督列入黨委督查機構的督查內容,作為考核領導干部榮辱得失的一條重要標準或一個參考依據。為推進政協民主監督制度,提高民主監督的制度化、規范化、程序化水平,就要搞好整體性頂層設計和相應的銜接配套措施,政協民主監督在與中共黨內監督深度結合、發揮功能與作用時,有章可依,按章辦事。中共黨內監督雖不是凌駕于或附屬于其他監督形式,但在所有監督形式當中,它處于主導地位,主體性非常明確。政協民主監督與中共黨內監督一旦深度結合,強大的監督功能是不言而喻的。

——提高政協民主監督水平。各級政協黨組要充分發揮在民主監督工作中的核心領導作用,周密部署民主監督的組織、協調和實施,找準民主監督的結合點和著力點,確保民主監督規范有序開展。充分發揮政協委員的主體作用,切實加強委員的學習培訓和服務管理,不斷提高政治素質和履職能力,讓政治協商、民主監督和參政議政三大職能融為一體,統籌兼顧,共同推進,注重實效。中共黨內監督是讓全黨上下維護黨中央集中統一領導,牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識,貫徹落實黨的理論和路線方針政策,確保全黨令行禁止情況,從而維護和保證黨的純潔性、純粹性和高尚性。政協民主監督與中共黨內監督互聯互通,互為表里,其功能和目標的指向性是一致的,最終都是為人民服務、為社會主義服務、為中華民族偉大復興服務。因此,政協民主監督與中共黨內監督深度結合,更能提升監督的能力和水平。


 
 
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